Außensicht

Was ist eigentlich Macht? Nach Robert Dahl ist Macht die Fähigkeit eines Akteurs A, einen Akteur B zu etwas zu bewegen, das er/sie andernfalls nicht tun würde. Zur Machtausübung gehört dreierlei: Ressourcen, Gestaltungswillen und Praxis (englisch: power, purpose, practice – die drei P).

Deutschland hat erstens die notwendigen materiellen – ökonomischen und militärischen – und ideellen Ressourcen zur Machtausübung. Wir sind aber keine Hegemonialmacht, die Europa oder gar der Welt diktieren könnte (oder wollte), wo es lang geht. Deutsche Außenpolitik kann nur im europäischen Verbund wirken, oder sie scheitert.

Insbesondere hat Deutschland ein hohes Maß an ideellen Ressourcen, was Joseph Nye "weiche Macht" genannt hat: Deutschland verfügt über eine hohe Attraktivität und Legitimität in der Welt, und unsere Partner erwarten von uns eine aktivere Gestaltung und Führung in der internationalen Politik. Zur "weichen Macht" gehört auch, dass die Bundesrepublik über eine Zivilgesellschaft verfügt, die selbst außenpolitisch aktiv ist. Das reicht von den politischen Stiftungen über Nicht-Regierungsorganisationen bis zu den großen Unternehmen.

Außenpolitik im 21. Jahrhundert ist längst nicht mehr die Domäne der Nationalstaaten, und gesellschaftliche Organisationen in Deutschland haben ein enormes Potenzial. Ihre transnationalen Verbindungen gehören zur deutschen Außenpolitik, auch wenn sie häufig in einem Spannungsverhältnis zur staatlichen Politik stehen.

Deutsche Außenpolitik hat aber zweitens in den letzten Jahren einen Gestaltungswillen vermissen lassen. In Deutschland fehlt bis heute eine öffentliche Diskussion darüber, welche Ziele wir in der Außenpolitik verfolgen sollten und wie wir diese Ziele im europäischen Verbund verwirklichen können. Die vielgepriesene "Kultur der Zurückhaltung" war eine rhetorische Verschleierung der Weigerung, Verantwortung in der Welt zu übernehmen. Wobei "Verantwortung" nicht zu verwechseln ist mit militärischem Interventionismus.

Hinzu kommt ein unzureichender Umgang mit Zielkonflikten. Dies möchte ich an der Debatte um "Interessen" und "Werte" in der Außenpolitik deutlich machen. Hier wird häufig zwischen "harten" sicherheitspolitischen oder ökonomischen Interessen wie Sicherheit einerseits und "weichen" Werten wie Demokratie oder Menschenrechten andererseits unterschieden, und gefordert, deutsche Außenpolitik müsse sich dazwischen entscheiden. Das macht wenig Sinn.

Die Förderung von Demokratie und Menschenrechten liegt im elementaren Sicherheitsinteresse der Bundesrepublik, weil von (stabilen) Demokratien keine Kriegsgefahr ausgeht. Umgekehrt ist Sicherheit ein hoher Wert der Außenpolitik und bedeutet im 21. Jahrhundert weit mehr als den Schutz vor äußerer (militärischer) Bedrohung (z.B. Schutz vor Umweltgefahren oder Pandemien). Abstrakt gibt es also keinen Widerspruch zwischen "Werten" und "Interessen" in der Außenpolitik.

Im konkreten Anwendungsfall geht es dennoch häufig um Konflikte zwischen grundlegenden außenpolitischen Zielen: Stabilität im Nahen Osten ist ein sicherheitspolitisches Ziel, das in Spannung geraten kann zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten. Gegenüber der Volksrepublik China gilt es, die legitimen ökonomischen Interessen Deutschlands mit dem ebenso wichtigen Interesse an einer Demokratisierung Chinas auszutarieren. Gestaltungswillen heißt, solche Zielkonflikte nicht zu ignorieren, sondern sie anzuerkennen und daran zu arbeiten, wie beides – Menschenrechte/Demokratie und Sicherheit – befördert werden kann, ohne das jeweils andere Ziel zu gefährden.

Drittens schließlich die außenpolitische Praxis: Was heißt eigentlich führen? Führen heißt nicht herrschen bzw. anderen seinen Willen diktieren. Die Rolle einer außenpolitischen Führungsmacht übernehmen heißt auch nicht, politische Probleme militärisch lösen zu wollen. Militärische Lösungen können allenfalls ultima ratio sein.

Führen heißt dagegen,

1. den Partnern – insbesondere auch den kleineren Staaten – in Europa und der Welt zuzuhören, bevor die eigene Position entwickelt wird;

2. durch geschickte Diplomatie und im Verbund mit den europäischen Institutionen dafür zu sorgen, dass Europa in den wichtigen außenpolitischen Fragen mit einer Stimme spricht: Die EU ist ein Mehrebenensystem, und dies kann man in der Außenpolitik nutzen. Dazu gehört auch, die eigenen Partikularinteressen zugunsten einer gemeinsamen europäischen Position hintan zu stellen;

3. nach Konsultation mit den Partnern Entscheidungen zu treffen und diese auch gegen Widerstand zu implementieren;

4. öffentlich zu kommunizieren nach innen und außen: Die Bundesregierung hat es in den letzten Jahren versäumt, klar und deutlich zu kommunizieren, was sie will und wie sie ihre Ziele im Verbund mit den Partnern zu realisieren gedenkt. Sie hat sich höchst selten einer öffentlichen Debatte über diese Ziele und ihre Verwirklichung im In- und Ausland ausgesetzt. Sie hat damit die notwendige innenpolitische Unterstützung der Außenpolitik gefährdet und zu folgenschweren Missverständnissen im Ausland Anlass gegeben, beispielsweise in der Euro-Krise.

Aber was heißen diese allgemeinen Ausführungen zu Ressourcen, Gestaltungswillen und Praxis einer europäischen Führungsmacht konkret?